행정계획

1. 의의

행정계획은 특정한 행정 목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정 수단을 종합하고 조정함으로 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 행정작용 형식을 말한다. 대법원 1996.11.29. 선고 96누8567판결을 보면 행정계획이란 행정에 관한 전문적이고 기술적인 판단을 기초로 하여 도시의 건설과 정비, 개량 등과 같은 특정한 행정 목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정 수단을 종합하고 조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것이라고 나와 있다.
행정계획은 행정처분에 비해 상대적으로 최근에 등장한 행정작용인데 점점 그 중요도가 증대되고 있다. 행정계획이 이렇게 중요한 행정작용형식이 되는 이유는 과학기술의 빠른 발전과 행정이 수행하는 임무의 성격이 규제보다는 사회적 인프라의 형성이라는 적극적 성격으로 변화하고 있기 때문이다.
행정계획 관련 조문은 '목표-수단'의 모습으로 법제화되어 있다. 다른 법률이 대부분 '요건-효과'의 모습으로 규정된 것과 다른 점이다. 즉, 행정계획의 근거 조문은 행정청이 그러한 행정계획을 수립하는 목표를 제시하고, 그러한 목표를 달성하기 위한 수단으로 어떤 행정계획을 수립하게 되는지를 규정하고 있다.
이러한 행정계획은 국민에게 구속력을 가지는지에 따라 구속적 행정계획과 비구속적 행정계획으로 나누어진다. 구속적 행정계획의 대표적인 예는 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 제24조에 따른 도시관리계획이 이에 해당한다. 비구속적 행정계획은 행정기관이 발하는 다양한 형태의 행정계획으로서 그러한 행정계획에서 제시된 목적을 달성하기 위하여 행정청이 앞으로 어떻게 활동하겠다는 가이드라인을 제시한 것이지 행정계획 자체에 기초해 국민에게 어떤 법적 구속력을 부여하는 것은 아니다. 또한 그 기간의 길고 짧음에 따라 6년 이상의 장기계획과 2년에서 5년까지의 중기 계획, 그리고 1년 단위의 연간계획으로 나눌 수 있다.

2. 법적 성격

행정계획의 법적 성격에 대해 어떻게 이해할 것인지에 대해 다양한 견해가 존재한다. 먼저, 입법행위설에서는 행정계획을 행정의 일반적이고 추상적인 기준을 제시하는 것이고 그 자체로 특정인에게 어떤 구체적인 권리침해를 가져오는 것은 아니라고 본다. 그래서 이 학설에 따르면 개별 국민은 행정계획 자체를 다툴 수 없고 행정계획에 기초하여 추후 구체적인 처분이 행해진 경우 그 처분에 대해 취소소송 등을 제기할 수 있을 뿐이다. 둘째, 행정처분설이 있다. 이 견해에서는 행정계획 결정은 구체적인 행위 제한 효과를 수반하므로 행정처분으로 이해하여야 한다는 입장이다. 셋째, 독 자성설은 행정계획 결정을 입법행위도 행정처분도 아닌 독자적인 행위형식으로 이해한다. 이 학설에서는 행정계획에 구속력이 인정되는 경우에는 행정처분에 준하여 독자적으로 행정소송의 대상이 될 수 있다고 본다. 현재 통설은 복수 성질 설이다. 행정계획은 실정법상 다양한 형태로 존재하기 때문에 그 법적 성질을 일률적으로 결정할 수 없고 개별 계획의 구체적 성질을 검토하여 그 성질에 가장 부합하는 형태로 결론을 내야 한다는 입장이다. 이를 복수성질설 혹은 개별 검토설이라고 한다. 판례에서는 행정계획의 내용을 검토하여 문제의 행정계획이 구체적 법적 효과를 발생시키지 않는 경우에는 처분성을 부정하고, 구체적 법적 효과를 발생시키는 행정계획의 경우 예외적으로 처분성을 인정하고 있다. 즉, 구체적 법적 효과의 유무에 따라 판단하는 것이다.

 

3. 법적 근거와 절차

구속적 계획의 경우에는 법적 근거가 있어야 한다고 보는 경우가 많은데, 이러한 관련 이론이 없다. 반면 비구속적 계획의 경우 법적 근거가 필요하다는 견해와 중요사항유보설에 따라 공동체 및 국민의 이익에 큰 영향을 미치는 것이면 법적 근거가 있어야 한다는 견해가 있다. 비구속적 계획이 국민에게 직접적 구속력을 가지지 않는다고 해도 법치행정의 원리에 따라 판단하여야 한다. 
이러한 행정계획의 수립 절차는 개별법과 행정절차법에 규정하고 있는 행정예고에 관한 규정과 관련 준용 규정에 따르면 된다. 심의회의 심의, 관계기관 간의 협의, 국민 또는 주민과 이해관계인의 참여, 행정계획의 공고와 공람 등이 행정계획의 수립 절차에서 필요한 절차들이다.

 

4. 행정계획의 집중효 및 인허가 의제 제도

행정 계획상의 집중효란 독일 행정절차법상 계획확정절차에 규정된 것이다. 행정 계획이 청문 등과 같은 일련의 절차를 거쳐 확정되었을 때는 당해 행정계획의 수행에 필요한 다른 행정청의 인가, 허가, 승인 등을 대체하는 효과가 발생하여 당해 인가, 허가 등을 따로 받지 아니하여도 되는 것을 말한다. 일반적으로 행정계획의 집중효는 법률에 명시적인 규정이 있는 경우에만 인정한다. 그 이유는 행정조직 법정주의의 원리상 행정기관의 권한에 대한 중대한 변명을 가져오는 집중효를 법률적 근거 없이 인정할 수는 없기 때문이다.
독일의 행정계획 집중효 제도가 우리나라에서는 인허가 의제 제도로 소개되기도 한다. 그러나 근거 법상의 주된 허가, 특허 등을 받으면, 그 시행에 필요한 "다른 법률"에 의한 인허가도 받은 것으로 간주하는 인허가 의제 제도는 행정계획이 확정되면 그 행정계획수행에 필요한 "다른 행정청"의 인허가가 의제되는 집중효 제도와는 다른 것이라고 할 것이다. 우리나라의 인허가 의제 제도는 건축허가와 같은 특정 행정처분이 이루어지는 경우에 있어서 그와 관련된 토지 행정 변경 허가 등 다른 인허가들이 이루어진 것으로 법률상 의제되는 것이고, 독일 행정절차법상 집중효 제도는 하나의 행정계획이 확정되면 그 계획을 집행하기 위하여 필요한 각종 인허가가 이루어진 것으로 의제된다는 점에서 다르다. 또한 우리나라의 인허가 제도는 특정 행정처분과 연관된 모든 인허가가 의제되는 것이 아니고 법률에서 의제되는 것으로 열거된 것만 인허가 의제가 되는데, 독일의 집중효 제도는 특정 행정계획과 관련된 모든 인허가가 법률상 의제된다는 측면에서도 다르다고 할 수 있다.