행정과 시민사회

 

시민사회는 시민들이 공동으로 추구하는 공공선을 실현하기 위해, 국가기구에 영향력을 행사하는 역할을 하는 민주주의 사회에서 핵심적 요소이다. 이러한 시민사회는 정부의 지배나 규제받지 않는 자율적이고 독자적인 영역으로, 행정부, 입법부, 사법부로부터 독립되어 있다는 특징이 있다. 시민사회의 역할과 기능이 민주주의 체제를 운영하는 데 중요한 요소임에도 불구하고, 행정의 수요 증대로 인한 정부의 거대화로 행정에 대한 시민사회의 영향력이 크지 않았다. 그러나 1970년대 말부터 시민사회가 전 세계적으로 부활한다.

 

1. 시민사회의 등장 배경

시민사회는 근대적인 의미에서 유럽에서 출발했다. 당시 유럽은 정치적으로 절대주의 국가가 위기 상황이었고, 경제적으로는 산업자본주의가 확산하여 부르주아 세력이 부상했다. 이에 따라 사회는 분화의 과정을 겪게 되었다. 그래서 국가와 시민사회의 분리가 이루어지게 되었는데, 국가라는 공적인 권위에 대항하는 순수한 자율성의 영역으로서 시민사회가 등장하게 된 것이다. 한편, 시민사회 내부적으로도 공적 영역과 사적 영역으로 분리되었는데, 사적 영역인 가족은 물질적 생산 단위에서 순수한 인간관계인 친밀성의 영역으로 재구조화되었고, 이 영역을 바탕으로 공적인 문제에 대해 합리적이고 비관적인 토론이 이뤄지는 공적 영역이 나타나게 되었다고 한다. 유럽에서 처음 시작된 시민사회도 나라마다 서로 다른 특징을 가진다. 그러나 공통으로 국가와 시민사회가 하나로 결합하여 있던 시대에서 자본주의의 발달과 함께 국가에 대항하는 시민사회가 생기기 시작했다는 점이 같다. 왕권 아래 수동적 시민으로만 존재했던 사람들이 독립적이고 능동적인 주체로 국가에 대해 자신들의 권리를 제도화하기 시작했는데, 이 과정이 시민사회의 형성 과정이 되었다. 시민사회는 공적 이익을 수호하며 국가의 권위에 문제를 제기하고 영향을 미쳤다. 20세기에 들어서면서 다시 강화되기 시작한 정부의 역할로 근대적인 시민사회는 행정과 상호작용하며 영향력을 상실하게 되었다. 행정국가화 경향으로 인해 정부의 권한이 강화되었고 이것이 전통적인 시민사회가 상호작용의 한 주체로서 해야 할 역할을 상실하게 했다. 이에 대한 대안으로 신자유주의가 등장하고 참여 민주주의가 확산하면서 현대적인 의미의 시민사회가 부활하게 된다. 오늘날의 시민사회는 공공서비스의 생산과 민주주의적 가치를 재생산하는 것, 인간 소외 문제 극복 등과 밀접하게 관련되어 있어서 각종 사회문제에 대한 진단과 해결 대안을 제시하는데 필요한 주된 사회의 구성 요소가 되었다.

2. 시민사회의 특징

시민사회가 자율성을 가지고 국가와 밀접한 관계를 맺고 있지만, 시민사회가 모두 동일한 조직 원리에 따라 형성된 단일체는 아니다. 그리고 정부가 고도성장을 이룩하는 과정에서 사회 전반에 걸쳐 지나치게 관여하면서 행정 능률의 저하, 창의력이 저하 등의 각종 폐해가 유발되었고, 행정기능은 경제 규모의 확장과 복잡성 및 전문성의 한계에 봉착하게 되었다. 다양한 이해집단 간의 첨예한 대립이나 단편적이고 분권 지향적인 사회 조류로 정부 조직은 더 이상 과거와 같이 의사결정의 독점성을 지닐 수 없게 되었고, 시민의식의 성숙과 시민사회의 적극적 참여 욕구가 증대되면서 국가와 시민사회의 새로운 파트너십이 요구되었다. 이에 따라 전통적 정부 관점이 무너지고 시민사회의 역량이 확장되었고 통치에 대한 계층적 개념이 점차 거버넌스라는 새로운 관점으로 전이되고 있다.

3. 시민사회조직과 사회운동

시민사회는 역사적으로 근대 국가와 자본주의의 발달과 함께 성장했고, 구조적으로 국가와 개인 사이에 존재한다. 또한 시민사회는 국가나 정부와는 독립적으로 존재하는 개인들이 정치적인 공동체를 형성하기 위해 결합했다는 특징이 있어서 시민사회의 내부에는 다양한 가치관과 다층적 세력이 존재한다. 정치적인 의미에서 볼 때 시민사회는 국가와 독립적으로 존재하는 인간들의 연결망을 의미하는데, 인간들 간의 연결망을 구성하는 결사체가 시민사회조직으로 보면 이해하기가 쉽다. 시민사회는 시민사회조직 간의 협력과 갈등적인 상황이 내재하는 다원적·복합적 영역으로서 다양한 조직이 자율적 참여와 연대를 통해 집합적인 여론을 형성한다. 시민사회에 존재하는 다양한 시민사회조직은 범위가 넓고 추구하는 목표나 조직원리, 제공하는 서비스 등 다양하기 때문에 국가와 시장에 대해서도 각기 다른 관계를 설정하고 있다.

4. 행정과 시민사회조직의 관계

행정과 시민사회조직의 관계를 비정부조직을 중심으로 알아보고자 한다. 시민사회의 제도적 특성은 비경제적, 자발적 결사체라는 것이다. 시민사회의 제도는 의사소통적 합리성을 통해 연대하고 공론의 장을 바탕으로 경제 영역과 행정 영역에 민주적 압력을 행사한다. 시민사회조직 중 비정부조직과 정부와의 관계를 살펴본다는 것은 쉽지 않다. 왜냐하면 비정부조직을 배제한 시민사회의 성격과 국가의 성격, 국제적 환경의 변수들은 가변적이고 다양하기 때문이다. 일반적으로 정부와 비정부조직 간의 관계는 역사적 전개 과정에서 초점을 맞추거나 또는 국가가 제공하던 서비스 영역을 비정부조직이 담당하게 됨에 따라 나타나는 정적인 관계인 경향이 있다. 그러나 그렇게 생각하지 않고 정부와 비정부조직 간의 관계를 대체적 관계, 보완적 관계, 대립적 관계로 나누어 이야기해보고자 한다. 정부와 비정부조직 간의 관계에서 대체적 관계란 국가가 다양한 정치적·기술적 한계로 시민들에게 제공해야 할 공공재의 공급 역할을 비영리 단체가 담당하면서 효율성을 향상하는 측면에서 나타난 유형이다. 보완적 관계는 비정부조직이 생산하는 공공재의 생산비용을 정부가 지원하는 경우가 많아서 생겨난 유형이다. 반대로 대립적 관계는 국가와 비정부조직 간에 공공재의 성격이나 공급에 관해 근본적으로 차이를 보이고 있기 때문에 대립적 상태에 있는 경우를 말한다.